Por Javier Alonso Diéguez
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El presidente del Gobierno, José
Luis RODRÍGUEZ ZAPATERO, refrenda con su firma la reforma
constitucional
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Con motivo de la conmemoración
del cuadragésimo aniversario de la promulgación de la “Nicolasa”, y con ocasión de las tempestades que se han levantado
en el proceso de tramitación parlamentaria de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para
2019, no está de más recordar que la última reforma del texto fundamental se
produjo hace ya más de 7 años (v. «Boletín
Oficial del Estado» núm. 233, de 27 de septiembre de 2011), afectando
precisamente a la disciplina financiera o hacendística de las Administraciones
Públicas españolas.
El
artículo 135 de la
Constitución española de 1978 decía, en su texto original en
vigor hasta entonces, lo siguiente:
“1. El Gobierno habrá de estar autorizado
por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito.
2. Los créditos para satisfacer el pago de
intereses y capital de la
Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en
el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o
modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”.
El debate
público sobre estas cuestiones suele plantearse en torno a la sostenibilidad
del sistema público de prestaciones que configura el llamado Estado del bienestar. Sin embargo,
conviene completar esta visión, indudablemente sugerida por el sentido común,
con otras cuestiones decisivas en la génesis del desequilibrio estructural de la Hacienda Pública.
Como ha puesto
de manifiesto in extenso la conocida
como Escuela de la Elección Colectiva
(Public Choice), los
protagonistas de la actividad parlamentaria, y más todavía en un régimen
rigurosamente parlamentario y proporcional como es, en general, el europeo
continental y, muy especialmente, el español, son los partidos políticos, que
operan en este ámbito con el objetivo bien definido de maximizar su utilidad
política, es decir, de robustecer su poder y ampliar su ámbito de influencia.
Partiendo de esta premisa, está claro que su planteamiento por defecto les
lleva siempre a promover el incremento del gasto público.
Ante todo
porque cuanto mayor sea la participación del Estado y las instituciones
públicas en la economía nacional, más extensa será el área de acción de la
clase política. Resulta evidente que cuanto más elevado sea el volumen de
recursos presupuestarios de que ésta disponga, mayores serán las posibilidades
de nutrir y extender la clientela electoral, favoreciéndola con empleos y
transferencias*. Por otra parte, y en línea con todo ello, en el curso de la
propia negociación de los presupuestos, el monto de recursos disponibles define
el margen existente para otorgar concesiones económicas a otros partidos o
grupos políticos en orden a recabar su abstención o su apoyo.
Esta tendencia
incrementalista del volumen de gasto público tiene, pues, su origen, en la
necesidad que tienen todos los partidos políticos de ganar electores. Ahora
bien, para captar y mantener el apoyo de los electores es preciso que estos no
se vean afectados de modo inmediato por un efecto a priori ineludible, cual es el aumento de la presión fiscal. Para
ello el político avezado se sirve de
una serie de expedientes más sibilinos.
El más
elemental es uno que está sonando mucho últimamente por estas latitudes: la
invocación de la imposición progresiva
o, en otras palabras, la pretensión de que ese mayor gasto será asumido
íntegramente por los más ricos o en
todo caso con cargo a las rentas más altas, lo que constituye en el mejor de
los casos un auténtico concepto jurídico indeterminado y, por tanto,
susceptible de manipulación ad libitum.
La segunda
estratagema posible consiste en emitir Deuda Pública interior y exterior, con
un supuesto efecto equivalente y, por tanto, sustitutorio del establecimiento
de nuevos tributos o el alza de los tipos de los ya existentes. La conocida
como “equivalencia ricardiana” entre
deuda e impuestos ha sido objeto de viva controversia en la doctrina
científica, con multitud de detractores y defensores que, sin perjuicio de
reconocerla como una herramienta analítica de gran interés y utilidad, han formalizado
rigurosamente los supuestos teóricos de partida que posibilitarían la validez
de la relación funcional que postula.
Si la
estructura tributaria está integrada básicamente por impuestos de cuota fija,
entonces la equivalencia parece
cumplirse, ya que tanto las economías domésticas como las empresas pueden
descontar con cierta facilidad el importe de los tributos que en el futuro
deberán satisfacer para amortizar la deuda que ahora se emite. El ajuste en
términos de la igualdad Renta Disponible
= Ahorro + Consumo + Inversión resulta relativamente sencillo. En la
práctica, sin embargo, como ya hemos apuntado, los impuestos suelen ser
progresivos y, por tanto, se liquidan en función del nivel de renta. Con la
emisión de deuda, las futuras obligaciones tributarias de las economías
domésticas y de las empresas serán sólo ligeramente superiores si su nivel de
renta llegara a ser bajo. La combinación de impuestos bajos (o relativamente
estables) hoy e impuestos potencialmente más elevados en el futuro incrementa
el valor actual de la renta disponible. Como consecuencia de ello, se
desincentivan el ahorro y la inversión. Es más, lo más probable es que la tasa
de descuento que apliquen sea bastante elevada a los efectos de elevar el
consumo y los gastos corrientes frente al ahorro y la inversión, ya que
consideran que sus futuras obligaciones tributarias sólo serán realmente
onerosas en el supuesto de que su nivel de renta sea efectivamente elevado.
Adicionalmente,
se produce el efecto conocido como crowding-out,
ya que el volumen de recursos que absorbe el sector público es necesariamente
cada vez mayor y esto produce la expulsión de los inversores privados de los
mercados financieros. A su vez, la competencia por recursos financieros que son
escasos exige la elevación de los tipos de interés a satisfacer al prestamista
con el fin de que a éste le resulte atractiva la inversión en deuda
pública.
La reforma
constitucional de 2011, producida en medio de la Gran
Recesión , trae causa precisamente de la crisis de la
deuda soberana que afectó de manera significativamente aguda a los países del
Sur de Europa conocidos por el acrónimo denigratorio P.I.G.S. (literalmente, “cerdos”): Portugal, Irlanda, Grecia y
España. Tras la reforma, el tenor literal del artículo 135 de la Constitución española
reza así:
“1. Todas las
Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria.
2. El Estado y las
Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere
los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para
sus Estados Miembros.
Una ley orgánica
fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades
Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales
deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las
Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda
pública o contraer crédito.
Los créditos para
satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las
Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus
presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán
ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de
la ley de emisión.
El volumen de deuda
pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el
producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia
establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de
déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso
de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia
extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o
social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso de los Diputados.
5. Una ley orgánica
desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la
participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de
coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de
política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución
de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones
Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y
plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran
producirse.
b) La metodología y
el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La
responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades
Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a
que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la
aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias”.
Según la
disposición adicional única del texto de la reforma constitucional, los límites
de déficit estructural establecidos en el apartado 2 de este artículo 135
entran en vigor a partir de 2020. Esta circunstancia ha permitido que, tras la
moción de censura que se tramitó en el Congreso de los Diputados los pasados
días 31 de mayo y 1 de junio del año en curso, las fuerzas explícitamente revolucionarias
que se hicieron con el poder comenzaron por hacer volar por los aires el
llamado “techo de gasto”, sin que éste pudiera ser finalmente aprobado
dentro del plazo legal establecido por la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Los
presupuestos que inicialmente se formularon merecieron una admonición por parte
de las autoridades comunitarias y, hoy por hoy, no se cuenta con mayoría
suficiente para aprobarlos, así que puede haber prórroga de los vigentes, lo
que según la Ministra
de Economía, Nadia CALVIÑO, puede llevar a que se dispare el déficit. A
principios de este mes de diciembre, el Gobierno ha aprobado – dice – la senda
de control del déficit para los Presupuestos Generales del Estado, de los que
pretende presentar un nuevo proyecto en enero de 2019. Si para entonces no se
consigue la aprobación, afirma el distinguido inquilino de La Moncloa , no se convocarán
elecciones. Nada nuevo en España, otra vez la ceremonia de la confusión.
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* En
calidad de evidencia empírica de este aserto, me permito, ya que estamos
hablando de actualidad palpitante, remitir al lector a los datos que ofrece la Intervención General
del Estado, en el portal del Ministerio de Hacienda sobre la impresionante red
de pesebres o agencias de colocación varias que regenta la Administración
responsable de la gestión de los servicios públicos de empleo de la Comunidad Autónoma
que ha encabezado, encabeza y, si no se pone remedio cuanto antes, seguirá
encabezando el ranking de tasa de desempleo sobre población activa en
España. Esto hace pensar, a algunos malpensados como yo, que lo que realmente
importa no es si VOX es de extrema derecha o ultra del
Betis o del Málaga, sino el hecho de que han llegado unos invitados inesperados
al reparto del pastel y a los que ya estaban les va a tocar menos ración de la
que esperaban.
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